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王青斌、张莹莹:论无效行政协议的起诉期限

王青斌、张莹莹| 时间: 2019-07-12 22:20:21 | 文章来源: 《浙江学刊》2018年第5期

【摘要】 《行政诉讼法》及司法解释对行政诉讼的起诉期限作了具体规定,但对于无效行政协议的起诉期限是否受到相关规定的限制,则一直存在争论,司法实践中的作法也存在较大差异。行政协议是行政行为与民事合同融合的产物,在考察无效行政行为的起诉期限和无效民事合同的诉讼时效的基础上,结合利益衡量规则,得出无效行政协议应不受起诉期限限制的基本立场。进而结合行政协议的其他特殊属性等论证无效实体审查优先规则的必要性与可行性,提出在审查行政协议是否无效以及是否超出起诉期限时,应实行无效实体审查优先的具体运行规则。

【关键词】 无效行政协议;起诉期限;实体审查


一、问题的提出

“通过行政合同达成行政目的,已经成为现代社会中行政主体不可不运用的一种法律手段”,[1]修改后的《行政诉讼法》明确将行政协议纳入了行政诉讼的受案范围,司法实践当中行政相对人针对行政协议提起行政诉讼的案例也越来越多。而行政协议作为一种行政法律行为,其效力受到合法性问题影响产生的法律后果之一即是导致无效,[2]请求确认行政协议无效之诉的案例也占了行政协议案件的相当比例。[3]其中法院以超过起诉期限为由裁定驳回原告起诉的不在少数:如在王树明与天津市武清区黄庄乡北寺村民委员会等行政协议纠纷一案中,法院认为依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第41条第1款,[4]原告王树明的起诉已超过二年的法定期限且无正当理由,裁定驳回起诉。[5]而同样的确认行政协议无效纠纷,有的法院则认为确认无效之诉不受起诉期限限制:在李家祥与新津县花桥镇人民政府房屋拆迁行政协议纠纷一案中,法院认为原告请求确认拆迁补偿协议无效的诉讼属于形成之诉,不需另一方的同意或给付后即可实现,不受起诉期限的约束,并最终判决确认补偿协议无效。[6]

起诉期限制度的设计既要保护当事人的诉权,又要维护社会秩序的稳定性,其性质必然涉及行政行为效力理论和法的安定性原则。[7]《行政诉讼法》规定了6个月的一般起诉期限的同时,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》)又规定了1年的最长起诉期限。[8]根据《行政诉讼法》49条,起诉期限并非法定的起诉条件。《行政诉讼法司法解释》第69条则提出,超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》48条规定情形的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。因此,“行政诉讼的起诉期限决定了当事人可以对行政行为进行司法救济的条件”[9],是否超过起诉期限直接关系到行政案件能否进入实体审理程序。而相对于一般行政行为的起诉期限,无效行政协议的起诉期限问题更为复杂。如上所述,同为行政协议无效之诉,不同的法院审理却出现了截然不同的审判结果与论证说理。本文拟对无行政协议的起诉期限问题做出分析。

二、基于101个裁判文书的数据分析

作为一种新兴的行政行为,法院对于行政协议的探索和态度直接决定着其理论与实践的发展趋势。笔者在北大法宝的“司法案例”版块以“行政协议”为关键词进行标题检索,共查找到1113条记录。进一步以“无效”“起诉期限”为关键词进行全文检索,共查找到101条相关记录。其中判决书16个,裁定书85个。通过梳理、分析101个裁判文书,可以得出以下几点结论。

(一)司法实践中多持“起诉期限绝对受限制”观点

在101个相关案例中,共有53例法院最终以“超过起诉期限”为由裁定驳回原告起诉,而在判决书中明示“确认行政协议无效之诉不受起诉期限约束”的仅有两例:一是笔者在第一部分提到的“李家祥与新津县花桥镇人民政府房屋拆迁行政协议纠纷案”;[10]二是“龙飞、龙宁与简阳市国土局行政协议纠纷案”,法院认为“原告起诉要求确认行政协议效力,不受诉讼时效的限制”。[11]另有三起案例默认了确认行政协议无效之诉不受起诉期限限制:一是“魏国华与永济市财政局等确认行政协议无效纠纷案”,法院径行对被诉行政协议是否无效进行了实体审查,并最终做出了确认无效的判决,而对被告“原告起诉已经超过法定起诉期限”的答辩未予理睬。虽未明确提出无效行政协议不受起诉期限限制,实为默认。[12]二是“刘海平与龙山乡人民政府行政协议纠纷案”,法院也未考虑起诉期限问题,而是直接针对被诉行政协议是否存在无效情形进行实体审查,相当于认可了无效行政协议不受起诉期限限制这一基本立场,即使原告起诉确已超过起诉期限,仍不妨碍法院进行实体审查。[13]三是“张正花与南湖区人社局行政协议纠纷案”,法院只对被诉行政协议进行了实体审理,并最终以不存在无效情形裁定驳回原告起诉,等于间接承认了无效行政协议不受起诉期限限制。[14]

对于司法实践中普遍所持的“无效行政协议绝对受起诉期限限制”的观点,笔者认为是以下两种因素混合作用的结果:第一,无效行政协议不受起诉期限限制没有法律依据。法院依据《行政诉讼法》及相关司法解释裁定驳回原告起诉并无法律上的漏洞可言,反之则可能面临说理困难。第二,针对层出不穷的确认行政协议无效之诉,法院直接依据《行政诉讼法》及相关司法解释裁定驳回起诉可节省时间,保证法院及时审结行政案件。笔者分析发现,在53个以“超过起诉期限”为由裁定驳回原告起诉的裁定书中,其中51个以“超过起诉期限”为单一理由,另外考虑了受案范围等问题的则付之阙如。[15]的确,发现当事人超过起诉期限提起确认行政协议无效之诉即裁定驳回起诉对于当下“案多人少”的法院尤其是基层法院是个不小的解脱,对于当事人的权益保护来说却是极大的漠视。

(二)实体审查与程序审查顺序不一

同为确认行政协议无效之诉,同样超过法律规定的或6个月或2年或1年的起诉期限,法院在审理过程中却呈现出实体审查与程序审查顺序上的明显区别:绝大多数案例(共53例之多)只审查程序问题,即针对被告“原告起诉超过起诉期限”的答辩意见径行进行程序审查,并简单以超过6个月或2年起诉期限为由裁定驳回起诉,对于是否存在原告所主张的无效情形并不进行实体审查。典型案例如“许润朗与临渭区人民政府行政协议纠纷案”[16]等。而首先对是否存在无效情形进行实体审查的案例却仅有七例:一是“魏国华与永济市财政局等确认行政协议无效纠纷案”[17],二是“刘海平与龙山乡人民政府行政协议纠纷案”,[18]三是“李家祥与花桥镇人民政府房屋拆迁行政协议纠纷案”,[19]四是“龙飞、龙宁与简阳市国土局行政协议纠纷案”,[20]五是“张正花与南湖区人社局行政协议案”,[21]六是“陈兆来等与青州市人民政府征收行政协议纠纷案”,[22]七是“王文雅与北岸镇人民政府等确认行政协议无效案”。[23]

在上述7起案例中,面对被告“原告的起诉超过法定起诉期限”的抗辩,法院均选择了首先对原告所主张的行政协议无效情形进行实体审查,再对是否超过起诉期限进行程序审查。尽管法院在个别案例中完成实体审查之后仍以超过起诉期限为由判决原告败诉,但是这种“权利救济本位”的思想和精神值得学习,也反映出这样一种萌芽和趋势:确认无效行政协议之诉面临超过法定起诉期限问题时,应该先审查其是否存在原告主张的或其他无效情形:若不存在无效情形,则适用法定的起诉期限,裁定驳回起诉;若行政协议确实无效,则不受起诉期限的限制,一律作出确认无效判决。

行政协议是行政行为与民事合同融合的产物,是“行政中权力因素与合同中契约精神的统一”。[24]解答无效行政协议是否受起诉期限限制这一问题也必须综合考虑无效行政行为的起诉期限与无效民事合同的诉讼时效。下文将分别对无效行政行为的起诉期限与无效民事合同的诉讼时效进行分析。三、无效行政行为起诉期限之考察

作为行政法上的一种规制手段,行政协议首先是一种行政行为,因此具有行政属性。如全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写的《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》在受案范围一章导读部分提出:“本次修法扩大了可诉行政行为的情形,明确了政府特许经营协议、征收补偿协议等几类可诉行政行为。”[25]江必新也明确提出行政行为是一个极其广泛的概念,包括了单方行为、合同行为等各类行政行为。[26]行政协议与行政行为存在千丝万缕的联系,研究无效行政协议的起诉期限必然无法回避作为其上位概念的无效行政行为的起诉期限问题。

(一)无效行政行为起诉期限的相关学说

关于无效行政行为是否受起诉期限限制这一问题,我国共存在“绝对不受限制”“绝对受限制”“折中说”三种学说。传统的行政法理论认为,确认无效之诉没有起诉期限的限制,随时可以宣判无效。这一点区别于撤销之诉。如胡建淼提出,行政行为无效的法律后果之一即是“无时效的法律救济”:当事人随意而且永远可以主张权利。[27]部分学者认为,无效行政行为与其他行政行为在起诉期限上并无区别,《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的相关规定对其同样适用。如余凌云提出,即便行政行为“无效”,却会随着时间的流逝衍生出其他法律关系,如果……无限期地处于可被攻击状态,显然不利于法的安定性和社会关系的稳定。[28]也有学者对于“无效行政行为是否受起诉期限限制”这一问题采折中说,即允许行政相对人超过起诉期限对无效行政行为提起诉讼,但应尽量避免之。如曹淑伟法官提出了“有限肯定说”,即原则上无效行政行为应受起诉期限的限制,但是如果法院审查后发现应当确认行政行为无效的,法院有权排除期限适用。[29]

(二)无效行政行为起诉期限的域外观察

与我国的学说争鸣与实践差异不同,域外不少国家和地区都对无效行政行为的起诉期限问题作了较为完善的规定,其中德国和日本最为典型。

1.德国模式

德国是典型的无效行政行为不受起诉期限限制的国家,《联邦行政程序法》第44条第5款规定:

“行政机关可随时依职权确认无效,申请人有正当权益的,行政机关应其申请也须确认无效。”德国著名的行政法学者平特纳指出:“当事人对于无效行政行为不需要采取任何行动,……却带有相当风险,因为无法保证以后所有行政机关也这样认为。”[30]哈特穆特·毛雷尔也提出:“无效行政行为自始不产生预期的法律效果……任何人任何时间都可以主张其无效。”[31]同时,德国的立法者显然预料到了这一制度的弊端,出于法安定性的考量,德国另外设计出两种制度来为防止滥诉。一是“诉的利益”规则,二是确认诉讼的补充性规则。德国《行政法院法》第43条第2款规定:“原告之权利得或可得经由形成诉讼或给付诉讼实现者,不得提起确认诉讼。”

2.日本模式

在日本,行政诉讼的目的为“保护私人的行政法上的利益”而非“保障行政合法性”。[32]“无效确认诉讼可以说是‘乘坐定期公共汽车’而晚了点的撤销诉讼”,[33]而无效等确认之诉区别于撤销诉讼的一个显著特征即为“即使已经超过起诉期限,仍然可以提起”。[34]同德国一样,日本同样对原告的资格以及诉讼类型的选择做出了严格限制:《行政案件诉讼法》第36条规定,凡有可能遭受该处分或裁决之后的处分的损害者,以及具有要求确认该处分或裁决无效的法律上的利益者,依据关于以该处分或裁决的存否或效力有无为前提的现存法律关系的诉讼,尚不能达到目的的,可以提起无效等确认之诉。杨建顺教授也提出,“行政处分的无效等确认诉讼,只有在通过现存法律关系的诉讼不能达到目的时才予以允许”[35]。此外,最高院的判例确立了“无效确认诉讼中的主张和立证责任由原告承担”的原则,[36]但无陈述特别的理由。盐野宏教授认为这是无效确认诉讼属于特别的救济程序的缘故。[37]

而根据《行政诉讼法司法解释》第94条的规定,似乎可以推论出无效行政行为并不受起诉期限的限制:一方面,原告提起确认无效之诉,法院审查认为不存在无效情形的,需向原告释明是否变更诉讼请求。这就意味着针对确认无效之诉,法院应当不问是否超过起诉期限而首先审查行政行为是否存在无效情形。另一方面,如经释明原告变更诉讼请求为撤销行政行为的,若超过了起诉期限,直接裁定驳回起诉;而对于一开始请求撤销法院审查认为行政行为无效的,则应当判决确认无效。也就是说,是否受起诉期限限制是确认无效之诉跟撤销之诉的显著区别,请求确认行政行为无效的,并不存在起诉期限的障碍。最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》也肯认了这一观点,“确认无效诉讼和撤销诉讼的重大差别就在于确认无效诉讼没有起诉期限的限制,而撤销诉讼存在起诉期限的限制”。[38]

四、无效民事合同的诉讼时效分析

行政协议除了具有行政性更具有合意性,“合同关系起着中介作用,使在绝对区分中的所有人达到意志同一”[39]。尽管行政协议与民事合同在合同标的与意志自由度上均存在明显区别,二者共同的合意性为相互之间的制度借鉴提供了重要基础。事实上,“无论是大陆法系国家还是英美法系国家,私法合同都是研究行政合同的起点和基础”[40],研究无效行政协议的起诉期限问题有必要参考无效民事合同的诉讼时效制度。

(一)我国无效民事合同诉讼时效的立法现状

相较于我国无效行政协议起诉期限制度的立法空白,民法上有关民事合同的诉讼时效制度渐成体系并趋于完善。《民法总则》新增了不适用诉讼时效条款,其196条规定,请求停止侵害、排除妨碍、消除危险,不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产,请求支付抚养费、赡养费或者扶养费均不适用诉讼时效。王轶提出,诉讼时效制度的目的在于督促权利人及时行使权利、避免义务人长期处于不利益状态、减轻法院的审判负担、维持社会秩序的稳定等等。[41]进而对不适用诉讼时效的请求权做了详细解读,认为其根本原因在于“诉讼时效制度的核心功能对于此种类型的请求权不存在发挥作用的可能性”。[42]同样地,根据《合同法》52条的规定,无效民事合同或严重违法,或有损国家利益、公共利益与第三人利益,请求确认民事合同无效也无适用诉讼时效的必要性与可能性。

另一方面,请求确认合同无效属于确认之诉,该请求权属于民事诉讼法也就是程序法上的请求权。而《民法通则》与修改后的《民法总则》有关诉讼时效的规定均是针对实体法上的请求权,即要求他人作为或不作为的权利,而不包括对无效的确认。可见,《民法通则》与《民法总则》虽未明确规定请求确认民事合同乃至民事法律行为无效不适用诉讼时效,但其本意是否定对确认民事合同无效适用诉讼时效的。从国外关于时效的规定来看,也均是针对请求权作出的。如《法国民法典》2262条规定:“一切物权或债权的诉权,均经30年时效而消灭。”

(二)无效民事合同诉讼时效的理论争鸣

关于无效民事合同是否适用诉讼时效,同样存在“肯定说”“否定说”与“折中说”三种学说,其中“否定说”为通说。“肯定说”关注效率与秩序,认为无效民事合同跟一般的民事合同及民事法律行为一样,需要适用诉讼时效的相关规定。如谭玲认为“确认民事行为无效的时限应当长于一般诉讼时效期间但短于最长时效期间”,[43]卡尔·拉伦茨也提出“如果权利人长期地不主张或行使自己的权利,……这种权利就可能失效”[44]。“否定说”强调诉讼时效制度的根本目的与法律的权威性,认为请求确认民事合同无效不受诉讼时效的限制,当事人任何时候都可以请求确认民事合同无效。如邹明宇法官结合“李月华与张雪、北京金永鑫铸造有限公司股权转让纠纷案”[45]提出基于诉讼时效制度的立法目的、合同无效制度的立法目的等原因,确认合同无效的请求不应受诉讼时效的限制。[46]“折中说”区分绝对无效与相对无效,试图在肯定说与否定说之间寻求一种平衡,认为绝对无效的合同不受诉讼时效限制,相对无效的合同则必须适用诉讼时效。如王利明认为,相对无效合同只涉及第三人利益,法院只在时效期内保护当事人的合法权利;绝对无效合同往往违反法律法规的强制性规定或公序良俗,确认无效不应受时间的限制。[47]

(三)无效民事合同诉讼时效的相关案例

事实上,对于无效民事合同诉讼时效是否受限这一问题,除了理论界的普遍否定,司法实践中的作法也是无效民事合同不受诉讼时效限制的。如在“白帝集团有限公司与恒发置业有限责任公司合同纠纷案”中,针对“恒发公司的诉讼请求是否已超过诉讼时效”这一争议焦点,一审法院提出:“合同无效系自始无效,单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。故当事人请求确认合同无效,不应受诉讼时效期间的限制。”被告不服上诉到最高人民法院,最高人民法院最终以“恒发公司请求法院确认《合作协议》无效,并非债权请求权,亦不受诉讼时效期间限制”为由维持了原判。[48]再如,在“北生集团有限责任公司与威豪房地产开发公司等土地使用权转让合同纠纷案”中,一审法院认为:“威豪公司、北海公司关于确认合同无效的请求属于形成权之诉,不应受两年诉讼时效的限制。”二审法院进一步指出:“合同无效系自始无效,当事人请求确认合同无效的,不应受诉讼时效期间的限制。”[49]

因此,从我国法院的相关判决来看,无效民事合同一般没有诉讼时效的限制,任何时候均可主张其无效。

五、无效行政协议的起诉期限规则构建

综上所述,无效行政行为不受起诉期限限制既是立法的导向也是学理上的普遍观点,而无效民事合同不适用民事诉讼时效的相关规定则既可从《民法总则》中推断一二,理论界观点的趋同与司法实践中的相关判决支持更为其提供了确凿的依据。那么,行政协议作为行政行为与民事合同在“粘合剂”[50]作用下融合的产物,无效的行政协议是否要受起诉期限限制呢?通过第二部分101个关于无效行政协议的裁判文书的数据分析我们得出结论,司法实践中多持“起诉期限绝对受限制”的观点,且呈现出“实体审查与程序审查顺序不一”的乱象。无效行政协议究竟应该适用怎样的起诉期限规则?

(一)基本原则:无效行政协议的起诉期限应不受限制

1.公私法规则融合的结果

“我国政府合同的法律改革应当注意公法规则与私法规则的结合。”[51]杨解君提出,作为较晚出现的一种行政行为,在行为效力这一问题上,行政协议应遵循行政行为效力的一般特征,以区别于民事行为。[52]一方面,无效行政行为只有有限公定力,公民享有无效确认权与抵抗权。据此,无效行政协议的起诉期限应遵循无效行政行为起诉期限的一般原理,即无效行政协议不受起诉期限的限制。另一方面,行政协议是民事合同原理在行政权作用上的运用和发展,[53]行政协议的合意属性决定了确定无效行政协议的起诉期限必须参照民事合同的诉讼时效,即明确请求确认行政协议无效属于特殊情形,应该不受起诉期限限制。

2.利益衡量规则的考量

除了无效行政行为不受起诉期限限制与无效民事合同没有诉讼时效要求的双重借鉴,无效行政协议的起诉期限不应该受到限制也是利益衡量的必然选择。无效行政协议的确认同时牵涉相对人和行政主体双方利益,更涉及到司法背后法律秩序的稳定性。究竟是舍弃行政主体的预期利益还是相对人的“过期”权益,抑或司法机关的效率保障?这直接决定了无效行政协议确认之诉是否应受起诉期限限制这一问题的答案。毛雷尔教授认为:“法的安定性原则要求赋予行政行为(临时的或撤销期限届满后确定的)存续力,即使行政行为可能存在瑕疵;但在行政行为具有明显并且重大瑕疵的情况下,不再适用法的安定性原则,而应当适用实质的正当性原则。”救济反映了行政诉讼制度的本质,起诉期限制度的理论基础应是权利救济。在司法、行政、人权三者冲突的时候,权利救济才是行政诉讼的根本价值取向。而在德国和日本,由于期限结束本身变得不适法的撤销之诉可能转化为无效确认之诉正是基于这样的价值考量。同时,实质法治国也要求国家行为应尽可能地在自由民主的价值秩序之下,追求最大的正义。因此,超出法定期限之外的无效确认作为一种开拓救济的手段存在成为一种必然。

(二)具体的运行规则:无效实体审查优先

前面提到,在101个确认行政协议无效之诉的案例中有7个法院暂时搁置了起诉期限的程序问题,而首先对被诉行政协议是否存在无效情形进行了实体审查。经审查发现被诉行政协议确实无效的,不问起诉期限一律做出确认无效判决;被诉行政协议尚未达到无效情形的,则仍要受法定起诉期限的约束和限制。这就是所谓的“无效实体审查优先”规则。事实上,在无效行政协议制度中确立“无效实体审查优先”规则既有其必要性,又具备可行性。

1.无效实体审查优先的必要性

行政协议能够独立于一般的行政行为与民事合同,除了具有行政性与合意性,又具有自身的特殊属性。而正是行政协议的特殊属性决定了必须构建专门针对无效行政协议的特殊起诉期限规则,即确立无效实体审查优先的具体运行规则。

一是时间上的持续性。行政协议不是一个单一的行政行为,而是一个包括了签订、履行、变更、解除行政协议等在内一个系列行政行为。[54]因此,行政协议从签订到履行往往是一个历时几年的过程。尽管确认行政协议无效之诉本质上是确认签订行政协议的行为无效,囿于相对人法律知识的局限性,往往相对人发现自己所签的行政协议存在无效事由时已远远超过法定起诉期限。若一味以超过起诉期限为由裁定驳回起诉,恐对于行政相对人来说有失公允;二是影响主体的广泛性。《行政诉讼法》12条明确列举了两类纳入行政诉讼受案范围的行政协议,即政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议。司法实践当中土地房屋征收补偿协议占到行政协议案件的绝大多数。[55]而像土地房屋征收补偿协议这样的行政协议,其并非与单一的行政相对人签订,而是往往涉及某一村集体小组、某一区域内的所有住户等大范围的行政相对人。一旦相对人事后发现行政协议存在无效事由,往往不是个别人的权益受损,而是一个小集体的公众利益受损。

“行政合同的运用已经成为行政实践中日益重要的行政手段”,[56]基于以上两点特殊属性,法院针对确认行政协议无效之诉必须不问是否超过法定的起诉期限而直接对被诉行政协议是否存在无效情形进行实体审查。

2.无效实体审查优先的可行性

针对“无效行政行为是否受起诉期限限制”这一问题的理论争鸣与实践差异,不少持“绝对不受限制”观点的学者提出了举证责任倒置的替代方案,即由原告来承担证明被诉行政行为无效的法律责任,以防止无效之诉的滥用。如金伟峰提出“无效行政行为具有重大和明显违法情形,……,原告并不存在举证上的困难,由原告来承担证明行政行为无效的举证责任合理可行”。[57]也有学者从法安定性出发主张举证责任倒置,“原告超过诉讼时限起诉,直接延缓了法律秩序的稳定与恢复,应当安排原告对行政行为的无效承担举证责任”。[58]但是,这一方案忽略了行政相对人的弱势地位,也高估了其举证能力。《行政诉讼法》之所以规定“被告对作出的行政行为负有举证责任”,正是出于对被告的信息优势和其举证能力的信任。若简单因超过起诉期限即将举证责任抛给原告,原告恐因举证困难而难逃败诉的命运,所谓的“不受起诉期限限制”只是一张空头支票,法院的判决也不过是“换汤不换药”罢了。

而相较于举证责任倒置替代方案的不足,“无效实体审查优先”规则却是切实可行的解决路径。首先,如前所述,《行政诉讼法司法解释》第94条隐含了对确认行政行为无效之诉首先对被诉行政行为是否存在无效情形进行实体审查的意思,这种做法与精神都为无效行政协议确立“无效实体审查优先”规则提供了良好的借鉴。其次,法院遵循“无效实体审查优先”规则的情况下,行政相对人不会因为超过法定起诉期限起诉承受不必要的负担。考虑到行政协议的特殊性,本着充分权利救济的原则,法院一律对被诉行政协议进行无效实体审查能够使相对人得到针对其诉求的答复,而不至陷入有学者宣称的“以卵击石”的危险处境。[59]再次,法院有经验有能力对行政协议是否存在无效情形进行实体审查。一方面,笔者第二部分的案例分析部分已经清晰表明了法院优先进行无效实体审查有经验可循;另一方面,“行政诉讼性质上当然为职权进行主义”,[60]法院对被诉行政协议进行效力审查不存在任何理论障碍,也是必然选择。笔者梳理了187个裁判文书后总结发现,不具有主体资格、没有依据、超越职权、违反法律规范的强制性规定、程序违法等都可能构成行政协议的无效事由。最后,无效实体审查优先为相对人权益救济的实效性提供了保障。确立无效行政协议不受起诉期限限制的基本立场只是提供了权益救济的可能性,若缺乏良性的配套机制,无异于给行政相对人开出了一张空白支票。[61]而“无效实体审查优先原则”则是良性的配套机制,能够切实确保行政协议案件中相对人权益救济的有效性。

六、结论

“通过与行政管理相对方在平等协商基础上签订行政协议,以实现行政目标和公共利益是政府治理方式的重要变革。”[62]与此同时,相关制度的缺失、理论与实践的脱节也无疑给行政协议制度的发展完善带来了不小的阻力,无效行政协议的起诉期限问题即是其中之一。此问题的解决关涉到相对人的权利救济,更关涉到法律秩序的稳定性与行政协议的可持续发展。章志远教授提出:“在一个成熟而健康的法治社会中,行政纠纷的公正及时化解只能冀望于国家正式救济制度的运转。”[63]笔者赞同这种观点,最根本的解决之道还在于制度的构建,有必要针对行政协议这种特殊的行政行为构建特殊的制度,“创设出一些解决行政契约纠纷的特殊规则”。[64]我们寄希望于《行政程序法》或专门的《行政协议法》出台的同时,仍应借助司法实践不断总结经验。当然,篇幅所限,本文对于无效行政协议的认定标准、部分无效等问题尚无涉足,笔者将另行撰文论述。

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